2.14. Regeringens hantering rörande m/s Estonias
förlisning
Ärendet
I en granskningsanmälan, bilaga A2.14.1, har begärts att
konstitutionsutskottet granskar huruvida den svenska regeringen och det
föredragande statsrådet har verkat för ett fullgörande av de förpliktelser
som IMO:s resolution A.849(20) av den 27 november 1997 (IMO-resolutionen)
ålägger den svenska staten i ljuset av de nya fakta och omständigheter som
framkommit efter den slutrapport rörande M/S Estonias förlisning som
avlämnades år 1997.
Anmälarna hävdar att den slutrapport som avlämnades av den för Estland,
Finland och Sverige gemensamma haverikommissionen – Joint Accident
Investigation Commission (JAIC) – har varit föremål för stark kritik från
såväl svensk som internationell expertis. Kritiken har framför allt avsett
den bristfälliga beskrivningen av fartygets orimligt hastiga sjunkförlopp.
Anmälarna hänvisar också till att Statens kriminaltekniska laboratorium
(SKL) har konstaterat tjugotalet manipulationer av det dokument som intogs
i den nyss nämnda slutrapporten och som intygar att M/S Estonia ansågs
sjövärdigt timmarna innan hon avseglade på sin sista resa från Tallinn.
Vidare anför anmälarna att det efter avlämnandet av slutrapporten har
rests flera andra frågetecken rörande enskildheter i dess innehåll. Därvid
anges att SMHI har ifrågasatt JAIC:s påstående om att våghöjden under M/S
Estonias sista färd kunde utvecklas så mycket att vågorna frekvent skulle
ha kunnat slå in på bildäck fyra meter ovanför vattenlinjen. Slutligen
hänför sig anmälarna till ett simulerat händelseförlopp som finns intaget
i den aktuella slutrapporten. Det hänvisas i slutrapporten till att en
navigationssimulator tillhörig Sjöbefälsskolan i Kalmar har använts vid
framtagandet av händelseförloppet. Skolan har dock i efterhand förnekat
allt samröre med framtagandet av detta simulerade händelseförlopp.
Bakgrund
Estland, Finland och Sverige bildade efter M/S Estonias förlisning en
gemensam haverikommission, dvs. JAIC, för att undersöka haveriet.
Kommissionen bestod av tre ledamöter från vardera landet under
ordförandeskap av de estniska ledamöterna, eftersom M/S Estonia förde
estnisk flagg. Kommissionens slutrapport avlämnades i december 1997.
I rapporten anges bl.a. att M/S Estonia vid avgång från Tallinn den 27
september 1994 var sjövärdig och behörigen bemannad. Det fanns inga
anmärkningar från vare sig myndigheternas eller klassningssällskapens
besiktningar. Fartyget var, enligt olika vittnen, väl underhållet. Av
rapporten framgår vidare att fartyget under den sista dagen i Tallinn
användes för utbildning av estniska fartygsinspektörer i hamnstatskontroll
enligt det s.k. Paris Memorandum on Port Control (Paris MOU). Dessa
fartygsinspektörer genomförde en grundlig inspektion av M/S Estonia enligt
föreskrifterna för ovannämnda kontroll under ledning av två erfarna
inspektörer från Sjöfartsverket i Sverige. Vidare anges i rapporten att
övningen dokumenterades i ett standardprotokoll som var upprättat i den i
Paris MOU föreskrivna formen. En kopia av det protokollet ingår i
supplementet till rapporten.
Av rapporten framgår vidare att de svenska fartygsinspektörer som ledde
övningen har förhörts av JAIC och har uppgett att fartyget var i gott
skick och mycket välunderhållet. De fann inga brister som skulle ha
föranlett att fartyget kvarhållits eller ha medfört någon annan allvarlig
anmärkning, om inspektionen hade varit en reguljär hamnstatskontroll.
Några anmärkningar noterades dock. Så var t.ex. bogvisirets gummitätningar
slitna, hade slitmärken på några ställen och var i behov av utbyte. Vidare
var vattentäta luckor på bildäck öppna och i ett skick som tydde på att
åtminstone en av dem normalt inte var stängd. Under förhöret uppgavs också
att de svenska inspektörerna hade upplevt "brist på respekt för
fribordsfrågor" (lack of respect for issues related to load line matters)
i sina kontakter med de befälspersoner som de mött under övningen.
Gällande regler om utredning av olyckor till sjöss
Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med
obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg
och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik (värdstatsdirektivet)
innehåller bl.a. bestämmelser om utredning av olyckor. Enligt artikel 12.1
skall medlemsstaterna, inom ramen för sitt nationella rättssystem,
definiera en rättsstatus som gör det möjligt för dem och varje annan
medlemsstat med väsentligt intresse att delta i, samarbeta i eller, där
det föreskrivs i IMO-resolutionen, leda varje utredning av olyckor eller
tillbud till sjöss där ett ro-ro-passagerarfartyg eller ett
höghastighetspassagerarfartyg är inblandat.
I svensk rätt återfinns bestämmelser om undersökning av olyckor till
sjöss dels i sjölagen (1994:1009), dels i lagen (1990:712) och
förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Av 18 kap. 20 §
sjölagen framgår att lagen om undersökning av olyckor tillämpas på
undersökningar från säkerhetssynpunkt av sjöolyckor och andra händelser
som berör sjöfarten.
Enligt 1 § förordningen om undersökning av olyckor görs undersökningar
av allvarligare olyckor av Statens haverikommission. Av 8 § andra stycket
följer dock att Haverikommissionen i fråga om samarbete med utländska
myndigheter skall beakta IMO-resolutionen, om det inte strider mot lag
eller är olämpligt på annat sätt. Vem som skall ha huvudansvar för
utredning av sjöolyckor framgår därvid av artikel 6 i resolutionen. Enligt
denna artikel skall, om en olycka inträffar inom en stats
territorialvatten men berör fartyg hemmahörande i en annan stat, dessa
stater gemensamt besluta vilken av dem som skall leda utredningen. Sker
olyckan på internationellt vatten skall utredningen ledas av flaggstaten.
Är fartyg från flera flaggstater inblandade, skall dessa stater gemensamt
bestämma vem som skall leda utredningen av olyckan.
I 18 § i den nyss nämnda förordningen föreskrivs att en undersökning
som har avslutats får återupptas, om det framkommer nya omständigheter som
kan antas ha betydelse för utredningsresultatet. I artikel 13 i
IMO-resolutionen anges bl.a. att slutsatser som dragits om orsakerna till
en olycka skall omprövas om nya bevis framkommer som kan ändra den
bedömning som tidigare gjorts.
Promemorior från Näringsdepartementet
Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en
redogörelse i vissa hänseenden samt det yttrande i övrigt som anmälningen
föranleder. Som svar har överlämnats en inom Näringsdepartementet
upprättad promemoria, bilaga A2.14.2. Av promemorian framgår att
regeringen bl.a. genom beslut den 19 april 2001 (dnr N2000/5564/TP m.fl.)
har tagit ställning till en rad fakta och omständigheter som framförts i
framställningar om en ny utredning av M/S Estonias haveri. I beslutet
konstaterade regeringen att det inte hade framkommit några nya
omständigheter som tydde på att haveriförloppet på något väsentligt sätt
avvikit från det som beskrivs i den slutrapport som JAIC avlämnade år
1997. Vidare anförs i promemorian att de omständigheter som förs fram i
den aktuella anmälan var kända eller anknyter till problemställningar som
fanns med vid detta ställningstagande.
I fråga om sjunkförloppet anförs i promemorian att enligt uppgifter
från Sjöfartsverket låg bildäcket inte fyra meter ovanför vattenytan.
Avståndet till vattenytan från nederkanten av bogöppningen hade, om
fartyget hade legat i ett statiskt flytläge, varit 2,5 meter. Vid färd i
motsjö höjde och sänkte sig emellertid förskeppet. Vidare påpekas att de
uppgifter om våghöjd som förekommer i JAIC:s rapport är beräknade av de
finska, tyska och svenska meteorologiska instituten.
Beträffande det av anmälarna åsyftade dokumentet, som togs in i JAIC:s
slutrapport, anförs att Sveriges arbete med hamnstatskontroller styrs av
rådets direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om tillämpning av
internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening
samt boende- och
arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper
gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten
(hamnstatskontroll) samt av Paris MOU.
Hamnstatskontroller utförs av hamnstaten på fartyg vilka för en annan
flagg än hamnstatens. Sverige var varken hamnstat eller flaggstat i det
aktuella fallet. Det dokument som anmälarna refererat till är enligt
promemorian ett protokoll som upprättades som ett led i Sjöfartsverkets
undervisning av fartygsinspektörer i Estland. I promemorian anförs vidare
att det inte finns något kontrolldokument som har officiellt status eller
som upprättats av behöriga myndigheter för att intyga fartygets skick.
Däremot finns det således handlingar från en undervisning i hur en
hamnstatskontroll kan gå till. De handlingar som SKL enligt uppgift skall
ha granskat torde således vara ett blankettset som kommer från en
hamnstatskontrollundervisning som Sjöfartsverkets inspektörer gav sina
estniska kolleger i Tallinn. Blankettsetet användes av flera personer,
varför de uppgifter som förekommer på de skilda blankettbladen skiljer sig
åt. I promemorian anges att invändningar från The Independent Fact Group
rörande detta material har utgjort en del av det underlag som låg till
grund för det tidigare nämnda regeringsbeslutet den 19 april 2001.
I fråga om det simulerade händelseförlopp som åsyftas i anmälan
konstateras i promemorian att en av bildtexterna i JAIC:s slutrapport
hänvisar till att navigationssimulatorn vid Sjöbefälsskolan i Kalmar har
använts vid framtagandet av detta händelseförlopp. Däremot sägs inte att
det skulle ha skett på grund av något officiellt uppdrag till skolan eller
att skolan har tagit fram uppgifterna. Vidare konstateras i promemorian
att en av de personer som ingick bland de svenska ledamöterna av JAIC är
lektor vid Sjöbefälsskolan i Kalmar och undervisar i nautiska ämnen. Detta
kan vara förklaringen till att just denna navigationssimulator använts.
I ärendet har inkommit en kompletterande promemoria som upprättats inom
Näringsdepartementet, bilaga A2.14.3. I promemorian berörs frågan
huruvida regeringen år 1997 (vid tidpunkten då JAIC avlämnade sin
slutrap-port) visste att det fanns flera versioner av blankettdelarna i
det dokument som upprättades då M/S Estonia låg i hamn i Tallinn.
I promemorian konstateras att det aktuella dokumentet och dess innehåll
har behandlats i JAIC:s slutrapport. Vidare konstateras i promemorian att
det inte finns några uppgifter om att frågan diskuterades närmare i
regeringen år 1997. Däremot togs enligt promemorian frågan om
"hamnstatsprotokollet" upp på ett ingående sätt vid beredningen av det
regeringsbeslut som fattades den 19 april 2001 om att avslå
framställningar om en ny utredning av haveriet. Därvid hänvisas till att
regeringen då konstaterade att JAIC:s slutsatser i stora drag var riktiga
och att det inte hade framkommit några sådana nya omständigheter att det
fanns grund för att ta upp utredningen på nytt.
I en kompletterande promemoria som upprättats inom
Näringsdepartementet, bilaga A2.14.3, och som inkommit på
utskottets begäran, konstateras att en version av det nyss nämnda
dokumentet ingår i supplementet till JAIC:s rapport, som i december 1997
överlämnades till statsrådet i Finland och till Sveriges och Estlands
regeringar. Vidare anförs att två delar av det blankettset som fylldes i
av de svenska sjöfartsinspektörer som ledde utbildningen ingår i den akt
som finns hos Statens haverikommission. Av promemorian framgår även att
information om hamnstatsprotokollets olika versioner och andra frågor
under hösten 2000 och våren 2001 begärdes in från Sjöfartsverket och
Statens haverikommission. Detta skedde inom ramen för beredningen av fyra
framställningar om en ny utredning av M/S Estonias haveri, vilken mynnade
ut i det beslut den 19 april 2001 (dnr N2000/5564/TP m.fl.) varigenom
regeringen avslog dessa framställningar. Frågorna kring protokollet
bedömdes enligt promemorian inte ha sådan betydelse att de påverkade
regeringens ställningstagande.
Yttrande från Sjöfartsverket
Med anledning av vad som framkommit vid utfrågning med statsrådet Mona
Sahlin och departementssekreteraren Catrin Tidström, Näringsdepartementet,
har till utskottet inkommit kopia av ett till Näringsdepartementet den 18
december 2000 inkommet yttrande från Sjöfartsverket i det regeringsärende
som mynnade ut i det tidigare nämnda regeringsbeslutet den 19 april 2001
(dnr N2000/5564/TP m.fl.), bilaga A2.14.4.
I yttrandet berör Sjöfartsverket bl.a. innehållet i en Statement Report
som fogats som bilaga till en skrivelse från The Independent Fact Group. I
bilagan behandlas bl.a. de överenskommelser som Sjöfartsverket har träffat
om samarbete med och utbildning av utländska kolleger. Det rör sig om ca
100 uppdrag i 20 länder. Enligt Sjöfartsverket ingår i dessa
överrenskommelser rutinmässigt bestämmelser om att det andra landet skall
ordna erforderliga tillstånd, viseringar etc. Verket menar i sitt yttrande
att The Independent Fact Group har missförstått vissa stickord i
överenskommelsen med det estniska transportministeriet. De stickord som
åsyftas är bl.a. "authorisations for the carrying out of services" och
"on-job training". Enligt verket betyder ordet "authorisations" i detta
sammanhang inte bemyndigande att utföra inspektion eller liknande på sätt
som The Independent Fact Group utgår från. Det är inte fråga om ett
bemyndigande för fartygsinspektörerna att utföra kontroll på estniska
myndigheters vägnar. Det är fråga om att tillstånd till annat skall
ordnas. För att komma in i ett slutet hamnområde eller i lastrum,
maskinrum etc. på ett fartyg behövs normalt ett tillstånd. Uttrycket
"on-job training" skall förstås som en handgriplig förevisning av hur ett
fartyg inspekteras.
Utfrågning
Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsrådet Mona Sahlin
och departementssekreteraren Catrin Tidström, Näringsdepartementet,
bilaga
B4. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.
Med undantag av diskussionen om det simulerade händelseförloppet har
samtliga de invändningar som väcks i anmälan varit föremål för bedömning i
JAIC:s slutrapport. Även invändningar rörande det simulerade
händelseförloppet har prövats vid den beredning som därefter har förevarit
inom Regeringskansliet.
Utskottets ställningstagande
Regeringen har i tidigare beslut den 19 april 2001 konstaterat att det
efter JAIC:s slutrapport inte har framkommit några nya omständigheter som
utgör skäl för att vidta någon åtgärd i syfte att få till stånd en ny
haveriutredning. Utskottet har vid sin granskning inte gjort några sådana
iakttagelser som kan läggas till grund för konstitutionell kritik mot
regeringen för denna bedömning.
Ärendet föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.